BOLETÍN 174: LA LEY DE FOMENTO PRODUCTIVO

En enero de 2017, en la celebración de los 10 años del gobierno de la “Revolución Ciudadana”, Lenin Moreno y Jorge Glas, ya presidente y vicepresidente electos del Ecuador, elogiaron a Correa por su labor en la Presidencia.

El 24 de mayo de 2017, Lenin Moreno asumió la Presidencia de la República del Ecuador. A su lado, el vicepresidente Jorge Glas y el ya expresidente Rafael Correa, lucían muy contentos y los tres festejaban el traspaso democrático del poder. Correa, previamente, había entregado a su sucesor una especie de “hoja de ruta”, en libros preparados por sus funcionarios.

Moreno, al parecer, creía que le habían dejado la mesa servida y que continuaría una década de aciertos y logros, con el apoyo de Glas. Correa, posiblemente, pensaba que su sucesor iba a entregarle nuevamente el poder al término de su gestión… o antes.

Poco tiempo después, el presidente entrante declara que no hay tal mesa servida, su vicepresidente va a la cárcel por actos reñidos con la ley y Correa se vuelve enemigo de Moreno, razón por la cual, el movimiento Alianza País se divide en correístas químicamente puros; correístas morenistas, que están con Moreno en el gobierno, pero que siguen las directivas de Correa; y, entusiastas morenistas, pero siempre políticos acostumbrados a acomodarse en la burocracia de alto nivel.

La política es, desde entonces, la prioridad del presidente Moreno y la economía queda a la deriva, sin la urgente atención que amerita. Se muestra disgusto con las políticas de Correa y se nombra ministros a sus partidarios, se dice que va a haber austeridad y no se la pone en práctica; se ordena que los ministerios reduzcan en 10% sus gastos, pero eso no sucede, por lo menos inmediatamente; se anuncia que se va a reducir la burocracia y se aumenta el gasto en ella; se proclama que hay que atraer inversiones extranjeras, pero se mantiene en puestos claves, como los ministerios de Economía y de Justicia, a correístas conocidos; se contrata nueva deuda en cantidades importantes, en las mismas condiciones indeseables.

Pasan los meses, la angustia de los conocedores del tema se acrecienta y disminuye el respaldo inicial al gobierno, porque no toma decisiones relativas a los problemas económicos.  

Luego de un año de espera, el presidente de la República, el 24 de mayo de 2018, envía a la Asamblea un proyecto de “Ley Orgánica para el Fomento Productivo, Atracción de Inversiones, Generación de Empleo, y Estabilidad y Equilibrio Fiscal.” Se busca sentar bases para la solución de los problemas económicos actuales y futuros, más allá del año 2021,  

Ese proyecto, aparte de la Exposición de Motivos y los Considerandos respectivos, contaba con 45 artículos, siete disposiciones generales, catorce disposiciones transitorias y una disposición final. Los 45 artículos estaban divididos en cuatro capítulos, a saber: Capítulo I Régimen de Reducciones y Remisiones, artículos 1 a 18; Capítulo II Incentivos específicos para la atracción de inversiones, artículos 19 a 23; Capítulo III Vivienda de interés social, artículos 24 a 26; Capítulo IV Reformas a varios cuerpos legales, artículos 27 a 45.

Las reformas a los cuerpos legales son varias e importantes y se refieren a: Ley Orgánica de Régimen tributario interno, Ley para la Equidad tributaria, Código Orgánico para la Producción, Comercio e Inversiones, Ley Orgánica de Solidaridad y de Corresponsabilidad Ciudadana para la Reconstrucción y la Reactivación de las Zonas afectadas por el terremoto del 16 de abril de 2016.

El proyecto de Ley, luego de cumplir el trámite respectivo al interior de la Asamblea Nacional, retornar al Ejecutivo, recibir 66 observaciones de fondo y forma y tener la discusión parlamentaria final, fue aprobado por la Asamblea Nacional, pero con una situación sui generis: algunos de los artículos no lograron los votos necesarios para el allanamiento o la ratificación institucional, con lo cual se debe esperar hasta el 24 de agosto para su vigencia  por el ministerio de la Ley, para su posterior publicación.

Como es constitucional, el presidente de la República deberá expedir dentro de 90 días el Reglamento a la Ley, para que ésta sea aplicable, pese a lo cual, ya estarían definidos las otras normas   necesarias y los organismos encargados de aplicarlas, como se informa en el diario El Comercio de Quito del 9 de agosto de 2018, página 5.

Las declaraciones oficiales del presidente de la República y de otros altos funcionarios, son en el sentido de que la Ley, una vez en vigor, hará posible el incremento de la producción, las inversiones y el empleo, necesidades nacionales que requieren urgente solución. La producción, de acuerdo con las proyecciones de organismos internacionales, si no cambia el entorno actual, solo crecerá más o menos al 2 por ciento anual hasta el año 2019. Las inversiones no vendrán si no hay seguridad jurídica. El desempleo seguirá en el orden del 50%, si no hay inversión privada, porque la pública está casi paralizada.  

Dijo Lenin Moreno: “Cumplo con mi palabra, cuando anuncié el 2 de abril de 2017, que vamos a fortalecer el sector productivo porque necesitamos más empleos".

El problema principal, a mi juicio, es que la vigencia de la actual Constitución, dos de cuyos objetivos principales son estatizar lo más posible la economía y darle al presidente de la República todos los poderes, atenta gravemente contra la seguridad jurídica del país. No nos olvidemos que el tiempo pasa rápido y que Moreno ya solo tiene dos años y medio e incluso menos (por la campaña electoral) para actuar, y que uno o más de los futuros presidentes, puede (n) querer imitar a Correa. Por tanto, sobre cualquier reforma “parche”, se necesita modificar la Constitución, en los artículos que apuntan a los objetivos mencionados, y en otros de enorme importancia.

En segundo lugar, justamente por la falta de seguridad jurídica, los inversionistas potenciales importantes, cuyos proyectos necesitan tiempos superiores a una década para madurar y posicionarse en el mercado interno y más en el internacional, no van a poner en riesgo su dinero, por más disposiciones que lean con respecto a incentivos tributarios y de otra índole. Aparte de que, si permanecen las mismas normas laborales y los mismos trámites para la formación de empresas, no habrá posibilidad alguna de que se monten empresas industriales y de servicios modernos exportadoras, con tecnologías de punta, que son las que realmente le interesan al Ecuador para cambiar de verdad la matriz productiva.

Luego, las remisiones y las reducciones al 100% de intereses y multas suenan a regalos por cantidades ingentes de dinero para quienes han incumplido con las leyes hasta el 2 de abril de 2018. Cierto que la suma de beneficiarios que ya no deben pagar valores pequeños y medianos puede ser grande (el 80% de los incumplidos, decía alguien), pero el porcentaje restante es de grandes empresas que se ahorrarán millonadas y que eventualmente están acostumbradas a esperar que pasen los años y vengan medidas de ese tipo, eventualmente sugeridas por ellos mismo, dentro o fuera de “diálogos” nacionales.

Las remisiones debieron haber sido otorgadas por no más del 50% de los valores que debieron cubrirse y disponer que nunca más se las dará a ninguna empresa, salvo casos de accidentes o actos de Dios que justifiquen la medida.  

Al margen de lo dicho sobre la Constitución y la inversión, de todas maneras, es importante que se definan incentivos para dinamizar la producción; pero, no hay que olvidar que ya hace años se aprobó el Código Orgánico de la Producción, Comercio e Inversiones (COPCI) y que varias  de sus normas quedaron escritas por falta de interés de los empresarios, razón por la cual tuvo que aprobarse otra norma, la Ley Orgánica de Incentivos a la Producción y Prevención del Fraude Fiscal”, para complementar la COPCI, lo que tampoco ha sido efectivo, por lo que hay que optar por la Ley que se analiza.

De otra parte, los incentivos a las empresas que efectúen nuevas inversiones son positivos, pero en las provincias fronterizas, por su particular ubicación geográfica, por la influencia de las políticas económicas del país vecino y porque no tienen aportes significativos a la industria y los servicios modernos, se les debería dar exoneración total indefinida.

Una decisión fundamental es la de la exoneración del Impuesto a la Salida de Divisas (ISD) para los inversionistas bajo ciertas condiciones. En la práctica, ese es un impuesto a la entrada de divisas, porque un inversor que llegue al país y sepa que su dólar que invierte se convierte automáticamente en 95 centavos, no vendrá. Hay que tener en cuenta que en los países desarrollados, las utilidades de un año rondan esa cantidad (5%) y resulta perjudicial operar en la forma que dispone la ley ecuatoriana.

La fijación de nuevas tasas de interés en la banca pública, más convenientes, para las empresas PYMES, es positiva. No se debe olvidar que la alternativa para ellas es muchas veces al “chulco” a tasas muy elevadas y a plazos muy cortos; pero, junto con ello debe crearse o mejorarse un sistema de garantías que les permita acceder a los créditos, porque por lo general es la falta de  garantías lo que les impide beneficiarse del sistema financiero público.

La devolución del IVA a los constructores de vivienda social es valiosa, porque el sector de la Construcción ha estado por bastante tiempo en crisis, al reducirse la obra pública y casi desaparecer la construcción privada, por la amenaza de que rija la ley de plusvalía. Eso baja los costos y multiplica los beneficiarios en la compra de vivienda barata.

En otro sentido, no se podía evitar, en las actuales circunstancias, la autorización legal y temporal por tres años que tiene el gobierno para mantener e incluso aumentar la relación Deuda/PIB por encima del 40%; pero, el ministro de Economía está obligado a considerar que no le han dado un cheque en blanco para lograr recursos y mal gastarlos como en el gobierno anterior, y también a buscar la forma de llegar, en el menor tiempo, a la meta del 40%.

Se declara positivas las acciones para efectuar procesos de reestructuración institucional, fusión, absorción, supresión o liquidación de entidades públicas. La austeridad pregonada por el presidente de la República debe ser puesta en práctica y esa medida tiene que ver con estas acciones. El corte de la burocracia debe hacerse con prontitud y ello conlleva cerrar instituciones que solo fueron creadas para incrementar los cargos públicos bien remunerados o para ejercer controles estatales indebidos sobre las empresas privadas y otras organizaciones.

Hay que limitar al máximo cargos intermedios de sueldos altos, como las numerosas asesorías a los altos funcionaros y las posiciones diplomáticas de poco resultado en países sin importancia relativa para los intereses nacionales. Se debe reducir los viajes innecesarios y racionalizar las compras de bienes y servicios, cuidando que no haya sobreprecios.  

Es plausible la norma que ordena simplificar trámites y optimizar requisitos para los contribuyentes. El índice Doing Business 2018 muestra cuan mal está el país frente a los otros 189 países comparables, en diversas materias:  el indicador global lo ubica en el puesto 118, por debajo del promedio (95); la facilidad para la apertura de un negocio, en el 168; la resolución de insolvencia, en el 157; el pago de impuestos, en el 145; la protección de los accionistas minoritarios, en el 124; el manejo de los permisos de construcción y la obtención de un crédito, en el 105; el comercio transfronterizo, en el 102. Solo hay posiciones mejores que las intermedias mundiales, en registro de propiedades (puesto 74), cumplimiento de contratos (puesto 75) y obtención de electricidad, puesto 85.

Es importante también que el gobierno haya reconocido que el cobro del IVA sobre las cocinas de gas no debía existir y más todavía, tratar de eliminar su uso, para obligar a comprar las cocinas de inducción. El pueblo, a pesar de toda la campaña mediática y de las ofertas de puerta en puerta, dijo no a esos artefactos que tenían muchas inconveniencias y costos extras.

Independientemente de la Ley, un aspecto complementario muy necesario es aquél de renovar en unos casos y de suscribir en otros, los convenios binacionales recíprocos para la protección de inversiones, pues sin la existencia de ellos es difícil que llegue la inversión extranjera en la medida que necesita el país. Siempre habrá personas naturales y jurídicas que, por cálculo de un buen negocio con rendimiento a corto plazo “se la juegue”, pero al Ecuador no le interesan los capitales golondrina, ni las empresas que hoy asoman y mañana desaparecen, a veces inclusive perjudicando a más de un incauto.

En suma, la Ley va en el sentido correcto de orientar el esfuerzo de inversión, producción y empleo a la empresa privada, con al natural apoyo del gobierno, facilitando su labor y reduciendo los escollos creados por el gobierno anterior; pero, no basta con ello y el tiempo apremia. Hasta ahora, las ofertas de campaña solo están escritas, los retos públicos y privados son grandes y el pueblo tiene la paciencia del buey manso … que da mala cornada.

Es necesaria una estrategia de desarrollo (planificación de largo plazo), que diga al pueblo ecuatoriano a dónde se debe dirigir para lograr su bienestar. Implica, debe hacerlo, un compromiso del gobierno actual y de los futuros, de terminar con el péndulo político y mantener por largo tiempo una sola vía al desarrollo.