Presupuesto General del Estado para 2016

BOLETÍN 109: EL PRESUPUESTO GENERAL DEL ESTADO PARA EL 2016 Y LA PROGRAMACIÓN 2016-2019

Nota: El 19 de Noviembre pasado, el H. Consejo Provincial del Carchi, en la Sesión Solemne de Aniversario, entregó al autor de este Blog, la Condecoración “CULTURA PASTO”, que otorga cada año a un ciudadano carchense, en reconocimiento por su labor como profesional, académico e investigador.  Quien escribe este Blog, se siente aún más comprometido, en su estudio de los temas de interés mundial, nacional y del Carchi.

INTRODUCCIÓN.- La Constitución de la República, en su artículo 147, asigna al Presidente de la República,  entre otras, las responsabilidades de presentar al Consejo Nacional de Planificación, la propuesta cuatrienal del Plan Nacional de Desarrollo y a la Asamblea Nacional, la proforma del Presupuesto General del Estado de cada año, para su aprobación. Además, el artículo 293 de la Carta Magna dice que la proforma del Presupuesto General del Estado (PGE) para cada año se sujetará al Plan Nacional de Desarrollo y el artículo 295 de esa norma dice que, la Función Ejecutiva presentará a la Asamblea Nacional la proforma presupuestaria anual y la programación presupuestaria cuatrienal, … 60 días antes del año fiscal respectivo.

Para el año 2016, el gobierno remitió a la Asamblea, dentro del plazo previsto, la proforma del PGE y la Programación Presupuestaria 2016-2019. Los dos documentos se presentaron en un momento político, económico y social muy complicado, tanto en el mundo como en el Ecuador.

De una parte, la economía de los Estados Unidos va a crecer en los próximos años muy lentamente, aunque con un poco más de velocidad que la economía de la Unión Europea. China, otro de los motores del desarrollo mundial, está reduciendo sus tasas anuales de crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB) y por tanto no demanda los volúmenes de mercaderías extranjeras que dinamizaban a sus abastecedores, con lo cual estos sufren grandes pérdidas de vigor económico. El terrorismo y muchas formas de delincuencia y permisividad avanzan en todas partes y generan incertidumbre y miedo.

De otro lado, el Ecuador, luego de cerca de 10 años de vacas gordas, está enfrentando una situación severa de vacas flacas, determinada por los efectos de varios problemas simultáneos: la fuerte reducción del precio del petróleo; la apreciación del dólar y las devaluaciones de las monedas de Colombia y el Perú; el gasto excesivo y el endeudamiento agresivo del gobierno en condiciones inconvenientes para el país; la posibilidad de una erupción del volcán Cotopaxi y la presencia de un Fenómeno del Niño mucho más fuerte que en los años anteriores; las demandas en el exterior al Ecuador por miles de millones de dólares; el hecho de que el año 2016 es de campaña política nacional y habrá una notable baja en la actividad económica.

La cifra del Presupuesto General del Estado (PGE) 2016 es menor en 6.500 millones de dólares a la del PGE del año 2015, debido fundamentalmente a que el petróleo es fundamental en el financiamiento fiscal, su precio internacional bajó fuertemente y lo que el año anterior se presupuestó el barril a 79,70, para el año 2016 se estima solamente en 35 dólares, lo cual es razonable, pero también podría estar sobreestimado.  

Con esos antecedentes, me permito resumir el texto del oficio remitido por el asambleísta carchense René Yandún a la Comisión de lo Tributario de la Asamblea, el 13 de noviembre de 2015, haciendo notar que:

-        los ingresos del PGE están sobredimensionados;

-        los egresos deberían disminuir drásticamente, eliminando gastos innecesarios;

-        el déficit fiscal es mucho mayor de lo que el Ministro de Finanzas ha señalado;

-        habrá dificultad de financiar ese déficit en las condiciones actuales de decrecimiento económico 2015, del riesgo país y las perspectivas nacionales; y,

-        los próximos cuatro años van a ser, en el mejor de los casos, según el propio gobierno, de un crecimiento demasiado lento e insuficiente para facilitar que el país tome el camino del desarrollo económico y social consistente y provocador del mejoramiento de las condiciones de vida de los ciudadanos.  

EL PGE PARA 2016.- Los Ingresos del PGE provienen en el 52% de los impuestos, cuya recaudación prevista es menor solamente en 0,5% con relación a la del año 2015; lo que, si se suma al efecto de la inflación calculada para el 2016, del 3,3%, daría como resultado, una baja prevista en la recaudación real 2016, del 3,8%.

Esa cifra está muy sobrestimada, porque la actividad económica del país en el 2016, (a pesar de los cálculos del gobierno, en el sentido de que el PIB crecerá un 1%), no tendrá crecimiento y hasta podría registrar una caída igual o mayor que la del 2015;  primero, porque, la demanda por importaciones caerá y además, deberán eliminarse hasta junio todas las salvaguardias;  lo que significa que, una cantidad similar a los 600 millones de recaudaciones hasta la fecha por ese concepto, no pueden sumarse a los ingresos derivados del comercio exterior el próximo año; segundo, porque debido a la crisis económica, algunos empresarios procurarán diferir el pago de los tributos hasta una nueva decisión gubernamental de condonación de intereses y multas; o, simplemente, eludir el pago por la vía de no registrar algunas de sus actividades comerciales o de hacerlo utilizando la subfacturación; y, tercero, porque el 2016 es un año electoral. Una cifra más realista de Ingresos por recaudación de impuestos, sería menor a la prevista oficialmente, en por lo menos 2 mil millones de dólares.  

Los “Gastos de personal” significan cerca de la tercera parte del PGE y, a pesar de la reducción de 7 mil millones de dólares del Presupuesto global con relación al año 2015, su asignación no disminuye, sino que se eleva en 71 millones de dólares. A estos gastos hay que añadir la erogación en inmuebles, muebles, vehículos, suministros y materiales, para mantener una burocracia enorme y, por decisión presidencial, mucho mejor pagada que en el sector privado. Para reducir el gasto en personal y el gasto total se debería eliminar varios organismos estatales; reducir el gran número de asesores ministeriales, pues para asesorar a los ministros deben servir los viceministros y los funcionarios cercanos a ellos; vender una serie de activos improductivos o indebidamente apropiados; no efectuar los dispendiosos gabinetes itinerantes, disminuir al mínimo indispensable el tamaño de las comitivas para los viajes internacionales; hacer cortos informes semanales desde Carondelet. Eso produciría una reducción importante de los gastos totales.

Según el gobierno, el déficit del PGE 2016 será de 2.467 millones de dólares (2,4% del PIB), valor al que se sumarán 4.134 millones correspondientes a las amortizaciones de deuda, con lo cua, el total a financiar en 2016 será de 6.601 millones, equivalentes al 22,1% del PGE. Pero, a ese déficit global hay que aumentar los pagos no realizados a contratistas en el año 2015, que se calculan en 1.500 millones de dólares, con lo cual, las necesidades fiscales llegarían a 8.100 millones, más lo que se deba pagar a la OXY en el 2016, como consecuencia del juicio perdido.

Según el Ministro de Finanzas, para financiar la necesidad de recursos oficialmente declarada, están identificados desembolsos por 4.600 millones, que provendrían del BID (800 millones), de organismos multilaterales (2.000 millones) y de China (1.000 – 1.500 millones), quedando pendiente algo más de 2.000 millones. En la realidad, faltaría cubrir alrededor de 4 mil millones de dólares y el déficit subiría a cerca de 9 mil millones, problema muy difícil de resolver cuando el riesgo país del Ecuador es tan alto que, el propio Ministro de Finanzas ha dicho que una meta a lograr en el 2016, es bajar su índice actual de manera significativa, tomando en cuenta que el Banco Central lo ubica, al 29 de octubre de 2015, en 1.235 puntos, lo que encarece mucho los créditos externos.

Es indispensable transparentar la verdadera situación fiscal del año 2016 y tomar medidas para atenuar la presión del déficit, negociando el diferimiento de los pagos de la deuda pública y evitando adquirir créditos caros y a corto o mediano plazo. 

El Consejo de Sectores Estratégicos recibe en la proforma del PGE 2016, para Gastos, 1.532 millones de dólares, de los cuales casi el 78% se destina al Ministerio de Electricidad, sin que ningún otro de los rubros sectoriales supere los 100 millones de dólares. Esto es correcto; se debe asignar todos los recursos necesarios para que en el 2016 culmine el cambio de la matriz energética y se ponga en funcionamiento al menos la Central Hidroeléctrica Coca Codo Sinclair, la más grande de todas. Sin embargo, la información disponible indica que no se llegará al objetivo el próximo año; por lo tanto, los ahorros  previstos por el gobierno en la importación de combustibles, no serán de la magnitud de lo presupuestado y eso aumentará el déficit fiscal. 

Los subsidios del 2016 suman 3.194 millones de dólares, frente a los cerca de 6 mil millones del año 2015. La reducción es del 47% frente al 2015 y está bien que así se proceda en esta época de crisis, porque la política de Estado debió haber sido, desde el año 2007, la focalización estricta de los subsidios en los grupos sociales más vulnerables, sin darle carga ideológica a la acción.

Esto no obstante, caben algunas observaciones:

-           Los subsidios al transporte que se eliminan solo deberían ser compensados con el alza de pasajes, que ya autorizó en abril de 2015 la Agencia Nacional de Tránsito.

-           Los subsidios de carácter social deben mantenerse o establecerse, por ejemplo, para todos los mayores de 70 años carentes de recursos y sin jubilación del IESS o que reciban menos del salario básico unificado; los discapacitados, en función de su grado de discapacidad; los huérfanos y viudas sin familiares que los protejan adecuadamente; los enfermos terminales, en todos los costos de atención médica; los agricultores y ganaderos pobres que, por causas naturales, perdieran sus cosechas y a veces sus bienes; los pobres afectados por incendios y otros casos de fuerza mayor.

-           El gobierno debe revisar su decisión de no contribuir con el 40% de los ingresos del IESS para las jubilaciones; pues contraviene el artículo 11 de la Constitución de la República y tratados internacionales vigentes para el Ecuador.

En la proforma del PGE para el 2016 se reduce las asignaciones para los gobiernos autónomos en el 12% con respecto al 2015, con una pérdida de 391,2 millones de dólares. Hago notar que esto afectará negativamente los programas de inversión de esas instituciones, sobre todo de las pequeñas, y creará problemas provinciales, municipales y parroquiales, porque  se ejecutará menos obras y se hará menos adquisiciones de bienes y servicios, generando desempleo y reducción de la actividad económica. Convendría que, en el caso de que suba el precio del barril de petróleo por sobre los 35 dólares que constan en el PGE, se haga partícipes a los GADS del 40% de los recursos excedentarios. En forma complementaria, la Ley del PGE 2016 debería decir que, el 60% de los ingresos no permanentes provenientes de la venta de petróleo, que excedan USD 35, se dedique al pago de la deuda pública y a proyectos de interés social.

PROGRAMACIÓN PRESUPUESTARIA CUATRIANUAL 2016-2019.- A este respecto es necesario manifestar lo siguiente:

-                  En los años  2016 a 2018, según lo previsto por el gobierno, los ingresos tributarios totales registrarán constante aumento a tasas importantes (en el 2017, poco más de 3,6%, en el 2017 cerca de 8%; en el 2018 más de 6,5%) lo cual no es coherente con la modesta tasa de crecimiento del PIB (promedio de 3%) y el nivel de saturación tributaria de la población, que rechaza nuevos impuestos.

Como parte de estos ingresos, la recaudación por el IVA, mayor que la del impuesto a la renta en todos los años, pasa de 6.734 millones en el 2016 a 8.282 millones en el 2019, incrementándose en el 23%. El porcentaje de este impuesto, antes que subir debería reducirse, porque es un impuesto regresivo. Además, la recaudación del impuesto a la renta se proyecta que se elevará de 4.293 millones de dólares en el 2016 a 5.131 millones en el 2019, con tasas anuales sucesivas de 4,4%, luego 7,7% y 6,2%. La recaudación se elevará por sobre la tasa de crecimiento del PIB, lo que técnicamente no es posible en una economía poco dinámica, que solo crecerá al 3% promedio anual en los años 2017 a 2019, según lo previsto por el propio gobierno.

Debería recalcularse esas cifras, porque son muy optimistas y pueden orientar equivocadamente las acciones del gobierno.

-                  El impuesto a la salida de divisas, perjudicial para el país, debe ser suprimido, porque en la realidad es un impuesto a la entrada de divisas. Su recaudación no debe pensarse en que crecerá constantemente, desde 1.200 millones de dólares en el 2016 a 1.519 millones en el 2019, aumentando su valor en el 26,6%, cuando hay varias exoneraciones importantes del mismo, en las últimas leyes aprobadas para atraer la inversión privada.

-                  Los valores registrados por cobro de aranceles deben ser revisados. Si se pone en aplicación el Acuerdo Comercial con la UE, se dejaría de cobrar aranceles a las importaciones de ese origen, que son altas, en un porcentaje elevado; además, los eventuales nuevos proyectos privados o de alianza público-privada, no tributarán.

-                  Una aspiración gubernamental importante es que los desembolsos externos para las necesidades de financiamiento sean de 1.055 millones en el 2016 y lleguen a 1.395 millones en el 2019; pero, la realidad es que difícilmente se logrará esa aspiración, porque el Ecuador   está muy endeudado y las previsiones de crecimiento económico no dan sustento a que el país pueda contar con suficientes recursos financieros para atender las deudas adquiridas entre 2007 y 2015. Hay que revisar tales valores, por no ser reales.

-                  Los sueldos y salarios, considerados un rubro muy alto del PGE en el 2016, con 8.790 millones de dólares, seguirían subiendo hasta ser 9.568 millones en el 2019, lo que no se compadece con la situación fiscal presente y futura. Hay que racionalizar la estructura del Estado, disminuir el gasto corriente y fomentar el empleo en la empresa privada antes que en el sector público.

Finalmente, los indicadores económicos principales  previstos por el gobierno muestran que la economía nacional crecerá en el cuatrienio 2016-2019 a una tasa máxima del 3,3% anual, cifra insuficiente para impulsar el desarrollo nacional. La teoría dice que la economía de un país, para que éste salga del subdesarrollo, debe crecer al menos al 6% anual en forma constante y en el largo plazo; si el Ecuador va a crecer a la mitad de esa tasa, lo que hay que decir es que, desde el año 2007 en adelante, se ha perdido una brillante y única posibilidad de lograr que en este país disminuya la pobreza, crezca el empleo y se produzca el desarrollo económico y social de la población.

La conclusión del autor de este blog, tanto para el año 2016 como para los años 2017 a 2019, es que el país atravesará una etapa muy dura de lento crecimiento económico, si lo hay, y de pérdida de muchas de las conquistas sociales y de miles de empleos ahora llamados “adecuados”, lo que se traducirá en conflictos políticos frecuentes. Quizás por eso, es que el actual Presidente quiere alejarse del poder, para que sea otro personaje, ojalá de la oposición, el que cargue con los problemas derivados de su falta de visión y del mal manejo de la economía nacional.

Quien quiera que sea el futuro Presidente, al que nunca se le debería llamar “Presidente”, sino “Primer Mandatario”, porque debe siempre tener presente que el pueblo es el “Mandante”, debe estar totalmente consciente de que tiene que deshacer muchos entuertos y ser muy cuidadoso en el gasto público, priorizando lo realmente importante; pues, de otra manera, el país no saldrá fácilmente del hoyo económico y financiero al que lo han llevado los cultores del “Socialismo del siglo XXI”, populistas montados en la barca del Estado, navegando en un torrente de dólares.

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