BOLETÍN 128: LA
SEGURIDAD SOCIAL EN EL ECUADOR
ECO. LUIS LUNA OSORIO
MBA SEPTIEMBRE
11 DE 2016
La
Organización Internacional del Trabajo (OIT) conceptúa a la seguridad social
como “La protección que una sociedad proporciona a los individuos y los hogares,
para asegurar el acceso a la asistencia médica y garantizar la seguridad del
ingreso, en particular en caso de vejez, desempleo, enfermedad, invalidez,
accidentes del trabajo, maternidad o pérdida del sostén de familia.”
La
seguridad social está claramente definida en los Convenios de la OIT y en otros
instrumentos de las Naciones Unidas, como un derecho humano fundamental y su
vigencia y aplicación se basa en aportes solidarios de los trabajadores y los
patronos, y en contribuciones del Estado.
Lamentablemente,
en pleno siglo XXI, dice la OIT, sólo el
20% de la población mundial tiene una cobertura adecuada en materia de
seguridad social, mientras que más de la mitad no dispone de ninguna forma de
protección social.
LA SEGURIDAD SOCIAL Y
LA CONSTITUCIÓN.-
La seguridad social tiene en el Ecuador un largo historial. La Caja de
Pensiones, primera antecesora del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social
(IESS), se creó con Decreto Nº 18, Registro
Oficial Nº 59 del 13 de marzo de 1928. Luego de varios cambios
de objetivos y de denominación, mediante
Decreto Supremo Nº 40, del 2 de julio de 1970, Registro Oficial Nº 15 del 10 de
julio de 1970, se creó el IESS.
Lamentablemente, esta Institución no satisface las aspiraciones
de los afiliados ni de los empleadores aportantes, es materia de continuos
reclamos, y ha recibido exigencias estatales crecientes, que van más allá de su
disponibilidad de recursos, tanto en cobertura para no aportantes, como en
créditos cuantiosos.
La
Constitución nacional se refiere a la seguridad social en los artículos 34, 50
y 367 a 374. Según ellos, la seguridad social es un derecho irrenunciable de
todas las personas y será deber y responsabilidad primordial del Estado, que lo
garantizará en forma gratuita a toda persona que sufre de enfermedades
catastróficas o de alta complejidad,
Además,
según la Norma, eI sistema de seguridad social es público y universal, atenderá
las necesidades contingentes de la población a través del seguro universal
obligatorio y se guiará por los principios del sistema nacional de inclusión y
equidad social y por los de obligatoriedad, suficiencia, integración,
solidaridad y subsidiaridad. EI sistema… funcionará con base en criterios de
sostenibilidad, eficiencia, celeridad y transparencia y el Estado normará, regulará
y controlará las actividades relacionadas con la seguridad social.
La
Constitución dice que el seguro universal obligatorio cubrirá las contingencias
de enfermedad, maternidad, paternidad, riesgos de trabajo, cesantía, desempleo,
vejez, invalidez, discapacidad, muerte y aquellas que defina la ley; se
extenderá a toda la población urbana y rural, con independencia de su situación
laboral.
Las
prestaciones para las personas que realizan trabajo doméstico no remunerado y
tareas de cuidado se financiarán con aportes y contribuciones del Estado. … La
creación de nuevas prestaciones estará debidamente financiada.
El
artículo 370 de la Constitución declara que el IESS, entidad autónoma regulada
por la ley, será responsable de la prestación de las contingencias del seguro
universal obligatorio a sus afiliados. También establece que la policía
nacional y las fuerzas armadas podrán contar con un régimen especial de seguridad
social y que, sus entidades de seguridad social, formarán parte de la red
pública integral de salud y del sistema de seguridad social.
El
artículo 371 de la Constitución manda que las prestaciones de la seguridad
social se financiarán con el aporte de las personas dependientes aseguradas y de sus empleadores, de las personas independientes aseguradas, los
aportes voluntarios de los ecuatorianos domiciliados en el exterior; y, los
aportes del Estado, cuyos recursos destinados a ese objeto constarán obligatoriamente
cada año en el Presupuesto General del Estado y serán entregados oportunamente.
El artículo 372 dispone que los fondos y reservas del seguro
universal obligatorio serán propios y distintos de los del fisco,… Ninguna institución
del Estado podrá intervenir o disponer de sus fondos y reservas, ni menoscabar
su patrimonio. Los fondos provisionales públicos y sus inversiones se
canalizarán a través de una institución financiera de propiedad del IESS,…
Art. 373.- El seguro social campesino, forma parte del IESS;…
Art. 374.- El Estado estimulará la afiliación voluntaria al
IESS de los ecuatorianos domiciliados en el exterior, y asegurará la prestación
de contingencias. El financiamiento de estas prestaciones contará con el aporte
de las personas afiliadas voluntarias domiciliadas en el exterior.
COMENTARIOS.- Para analizar si se ha
dado cumplimiento a lo expuesto se hace referencia especial a dos documentos
oficiales: la Rendición de Cuentas 2016 del actual Director del IESS y el
Informe 2015 del Representante de los Empleadores al Consejo Directivo; también,
a informaciones de prensa.
LOS AFILIADOS AL IESS.- En el Informe
Bimensual de Gestión marzo – abril 2016, de la Dirección General del Instituto,
se observa que los afiliados activos de abril de 2016 (2.598.407) eran cerca de
124 mil menos que en el mismo mes del año anterior y que tal disminución
correspondía solo al sector privado, porque el sector público apenas había
bajado en 279 afiliados, no obstante que el gobierno había dejado de percibir
varios miles de millones de dólares de ingresos, por la caída del precio del
petróleo.
De
otro lado, los afiliados cotizantes con relación de dependencia, que habían
sumado 2.620.165 en abril de 2015, solamente eran 1.871.419 en abril de 2016, con
una reducción de 748.746 afiliados. Los cotizantes privados eran menos en el
17,66%, mientras que la cifra de los públicos había caído en el 65,31%.
Tales
cifras indican que la crisis económica que sufre el país ha golpeado duramente
al empleo y que, en un año, 600 mil personas (5 por cada familia) han dejado de
contar con sus remuneraciones y con la seguridad social propia o de sus jefes
de hogar, retornando a la pobreza y la intranquilidad diaria.
LOS PROBLEMAS.- Desde el año 2008 se
han presentado varios problemas complejos, relacionados con las órdenes
constitucionales reseñadas y con la dificultad de cumplirlas. Aquí se
reflexiona solo sobre algunos de ellos.
Primero, con respecto a la
cobertura para todos los ecuatorianos, se ha aumentado el número de beneficiarios,
superando los 9,3 millones en 2015, incluyendo a esposas e hijos de los
afiliados aportantes y ampliando el seguro campesino y de amas de casa, sin que
por ellos se pague aporte adecuado. La cantidad de recursos que se necesita
para cubrir las necesidades de diverso orden (salud en especial), de los nuevos
beneficiarios, ya excede las posibilidades del IESS y sobre todo, según los
cálculos actuariales, afecta el futuro de la seguridad social en todas sus
dimensiones constitucionales.
Segundo, varios gobiernos, entre ellos más el actual, han tenido al
IESS como su “caja chica” para lograr fondos y financiar sus actividades, pero
no le han pagado el principal, solo los intereses, y la deuda ha crecido como
la espuma. Según
la ministra de Finanzas subrogante, la deuda interna del gobierno central supera
los 12.000 millones de dólares y de ellos, el 91,6 % corresponde al acreedor
IESS, lo que supone más de 11.000 millones. [1] _/
Ciertamente,
ese dinero está invertido, pero lo preocupante es que todo o buena parte de él
pudo haberse dedicado a atender de mejor manera las necesidades de los
afiliados, para que no hayan las deficiencias que se anota todos los días en el
cumplimiento de las obligaciones institucionales. Por otra parte, qué podría
pasar si el Estado, por diversas circunstancias, no tiene los recursos para
cubrir sus obligaciones? Cómo podría el IESS hacer lo que hace, que es
insuficiente?
Por
ejemplo, la falta de pago de la deuda del Estado al Fondo de Salud del IESS,
señala el ingeniero Felipe Pezo, Vocal
por los Empleadores del Directorio del Instituto, en su Informe de Labores de junio del 2014,
ha provocado que, “…para tener liquidez, se deba desinvertir y reducir en el
91% las inversiones que tiene el fondo de salud en el Banco del IESS (Biess): de
$ 618 millones en el año 2011 a $ 52,9 millones en el 2014. Esto incidirá en
los rendimientos y la liquidez necesaria para mantener las prestaciones que por
ley nos corresponde”. [2]_/
Tercero, la atención médica
para los afiliados enfermos deja mucho que desear. Ese no es un problema
reciente, pues se lo viene arrastrando desde hace muchos años; pero, por la
ampliación de las obligaciones del IESS en este gobierno, casi ha colapsado,
mandando a más de 400 mil afiliados a contratar atención de empresas privadas; provocando,
en otros casos, que muchos enfermos, a veces de cierta gravedad, reciban turnos,
para ser atendidos varios meses después de conseguida difícilmente una cita vía
el call center; y, finalmente, con respecto
a la dotación de medicinas y otros productos, se ha dejado de abastecerlos para
enfermedades graves, mandando a los afiliados a comprar en las farmacias
privadas, con gastos importantes no previstos.
Cuarto, preocupan en alto
grado las afirmaciones del Vocal Pezo, cuando dice, en su Informe 2015 que, sin su voto, el Consejo Directivo
resolvió autorizar el gasto y el inicio del proceso de construcción y
equipamiento de los nuevos hospitales del IESS en Quito, Guayaquil y Machala,
bajo el procedimiento de régimen especial, contemplado en la Ley Orgánica del
Sistema Nacional de Contratación Pública, “porque al momento de la aprobación
del proceso, no se contaba con la certificación presupuestaria (respectiva); y,
tampoco con la certificación en la cual conste que las empresas oferentes
tienen la calidad de empresas públicas, puesto que la modalidad del proceso
contractual aprobado era de Régimen Especial. Señala, además, “… la pobreza de
la información previa que se suministró a las Vocalías, a más del no
cumplimiento de las exigencias de Ley para el endeudamiento externo.”
Quinto, con respecto a la
decisión del gobierno, de no incorporar en el Presupuesto General del Estado la
contribución obligatoria estatal a la seguridad social, el Vocal Pezo
manifiesta su desacuerdo, pues la Constitución, en los artículos 35 y 50,
establece las obligaciones que tiene el Estado con la Seguridad Social,
reiterando lo anteriormente manifestado mediante la expedición del Decreto
Ejecutivo 543 de 14 de enero de 2015; además la Ley de Seguridad Social en su
artículo 10, se refiere las “Reglas de Protección y Exclusión”, literales d. y
g., así como en el artículo 103, norma las “Prestaciones de Salud”, literal f.,
establece la contribución financiera obligatoria del Estado.
Sexto, preocupa que un
presupuesto tan grande como el del IESS, que suma 7.669 millones de dólares en
el 2016, equivalente a más de la cuarta parte del Presupuesto del Estado, sea
aprobado por los tres vocales del Directorio y no por un grupo más amplio de
personas, en las cuales participen profesionales de la economía, la planificación,
la salud, las finanzas, el mercado de
valores, que tengan una mayor capacidad de orientar adecuadamente las políticas
institucionales. Hay que considerar que muchas veces llegan a presidir el
Directorio políticos, solo por el hecho de su cercanía al Presidente de la
República y su incondicionalidad, o personas hábiles para liderar grupos, pero
sin conocimientos ni experiencia en los temas del IESS.
Séptimo, los jubilados no
reciben el trato justo para su edad; no reciben respuesta por correo electrónico
a sus consultas y en las oficinas del IESS deben soportar largas colas, varias
horas de espera y malos genios para ser atendidos. Esa situación debe ser
corregida, pues muchos son enfermos graves que casi no caminan y acuden a las
oficinas solo porque no tienen quien haga la gestión por ellos. Basta pararse un
rato en la puerta del edificio matriz, para constatarlo.
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AVISO: EN OCTUBRE CIRCULARÁN EN ECUADOR Y COLOMBIA
LAS RELACIONES ECONÓMICAS DEL ECUADOR Y COLOMBIA, publicado por la
Universidad Andina Simón Bolívar, de autoría de Luis Luna Osorio.
ECONOMÍA INTERNACIONAL Y DE AMÉRICA LATINA – Teoría y
Práctica,
de autoría de Luis Luna Osorio, de Ecuador y Claudia Marcela Bastidas, de Colombia. Informes: 0999 726954 o en el correo que aparece abajo.
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